解禁之路还有多远——从法理的角度解析中国城市“禁（限）摩”政策

　　2005年9月10日，还就读于湖南师范大学的陈树等三名学生在暑假调研的基础上，完成了一篇题为《建设节约型社会应取消部分城市对摩托车、小排量汽车的歧视性措施》的暑期调查报告，并将报告寄给了国务院总理温家宝。10月26日，国家发改委给予正式书面回复称：目前部分城市“禁摩”、“禁微”的一些做法与现行的有关法律法规和国家建设节约型社会的精神相悖，我们相信随着国家法制建设的不断完善和建设节约型社会的要求逐步落实，包括“双禁”问题在内的一些实际问题将得到积极解决。然而时至今日，“禁（限）摩”不但没有得到妥善解决，反而有愈演愈烈之势。

　　近年来陈树一直关注“禁（限）摩”，通过从法理、社会、行政、经济等方面对地方政府“禁（限）摩”产生原因和社会背景进行了系统的分析、对比，指出这项政策涉嫌违宪，实际违背了相关法律，违背了依法行政，违背了和谐社会、节约型社会的要求，违背了经济发展规律的事实，并对“禁（限）摩”走向以及“解禁”的条件与时机给出了自己的“答案”。

　　这是“禁（限）摩”以来最为全面、。系统的理性思考、权威分析，值得行业、消费者深思，同时，也将成为我们争取合法权益最有利的武器。有鉴于此，本刊对陈树的这篇文章摘录刊登，并希望以此引起政府、媒体和民众的关注，为“解禁”贡献出应尽的力量。

　　在此，本刊也谨代表行业和消费者，向陈树，以及和陈树一样关注“禁（限）摩”、为“解禁”做出贡献的人们表示感谢！

　　“禁（限）摩“的真正原因

　　各地方政府给摩托车的定罪无外乎造成城市交通拥堵、易引发交通事故、环境污染、降低城市品位、影响城市治安等，很多关于“禁（限）摩”的讨论已经证明，这些理由是完全站不住脚的。而且此类问题并不单是摩托车可以造成，飞机、轮船、火车、汽车同样会带来一系列的问题，甚至比摩托车有过之而无不及。因此，探讨中国大陆城市广为“流行”的“禁（限）摩”问题，恐怕还要从“禁（限）摩”政策的制定和实施者━━地方政府的动机着手。笔者认为，“禁（限）摩”、“禁（限）微”乃至于“禁（限）电”的真正源头在于利益的博弈。随着车辆的增加，道路日益成为一种稀缺资源，所有道路使用者都进入一个利益博弈的格局中，此时，地方政府通过自身行为影响这一博弈过程，实施了自己的偏好函数；将更多的公共资源分配给强势群体。决定政府这一偏好的原因主要有三个：

　　地方政府行为利益化

　　地方政府通过政策措施实际地加入到了社会利益的争夺之中，突出表现在房地产市场、交通市场（公交行业及出租车行业）和汽车市场（产业）。政府的中立地位的丧失必然强化政府权力的扩张与对利益的争夺，在对交通工具的禁、限问题中，地方政府通过限制公民交通工具的使用权，扶助出租车系统，最大程度地扩大了出租车系统向地方政府交纳的税费，同时，“禁（限）摩”后有相当数量的摩托车消费者因点对点的交通需求转而购买汽车，从而拉动车市，刺激了消费。

　　“禁（限）摩”限制了消费者对交通工具的选择权，这种“功能”无疑使它成为房地产、汽车、交通产业与政府利益链中良好的润滑剂和催化剂。当各方的利益扭结在一起时，摩托车产业的地位被边缘化，汽车在机动车交通中的垄断地位被建立和巩固，而消费者“被赞同禁（限）摩”、“被买车”、“被买房”、“被致富”，成为绝对的弱者。

　　地方政府政绩标准的扭曲化与表面化

　　政府政绩的实质标准应是民众生活水平和幸福感的提高，形式的标准则是多样化的。现在多数地方政府把高档轿车的数量作为城市人口生活水平的一个重要标志，认为高档轿车的增加可以体现本市经济的发展，从而产生“禁（限）摩”这类强迫“致富”的政策。如此体现出来的地方政绩，其实质是一种只注重形式不关心实效的作法。

　　地方政府追求管理上的便捷

　　随着我国城市化进程加速，城市人口不断膨胀，机动车激增，交通压力越来越大，道路这种公共资源变得更加紧张；部分摩托车驾驶员不遵守交通法规，增加了交通管理部门的执法难度。另外，在一些城市，利用摩托车作为交通工具飞车抢夺的案件也时有发生。怎样才能解决这些交通问题和社会问题？地方政府并未寻求一种符合法律，科学和有效的管理方法，从源泉头上加以治理，而是出于降低管理成本考虑，对摩托车“一禁了之”。

　　对“禁摩”的理性反思

　　（一）从法理的角度解析城市“禁（限）摩”

　　改革开放多年来，我国的法治建设和民主进程取得了巨大成就和进步，但是，地方政府的“禁（限）摩”政策在与法律和中央政府政策与政绩、指标中表现出的博弈思维和思路不仅在“禁（限）摩”中体现，甚至在房地产、环保、电动车等领域中一样有所体现，我们离法治国家、法沼政府、法治社会还有很长的路要走。

　　1.涉嫌违背《宪法》的平等权原则

　　《中华人民共和国宪法》第三十三条第二款规定：“中华人民共和国的公民在法律面前一律平等”。这是宪法所确立的一般平等权，平等权既是宪法赋予公民的一项基本权利，也是整个社会的价值准则。

　　平等权是指我国公民不论其民族、性别、职业、宗教信仰、教育程度、财产状况等有何差别，也不论其出身、政治历史、社会地位有何异同，都平等地享受宪法和法律赋予的权利，平等地受到法律的保护，即在法律面前人人平等。平等的基本理念首先是反对任何歧视，当然也包括私人交通工具的歧视。

　　“禁（限）摩”政策擅自对机动车中的摩托车上路行驶予以限制，却又允许同为机动车的汽车通行，对交通工具的歧视其实质是对驾驶员的歧视，是对经济状况不同的人群区别对待，侵害了其驾车上路行驶的平等权。由于各种原因，在社会中个人的经济条件和收入存在差异，所占有的社会资源也不尽相同，这必将在很大程度上影响到他对交通工具的选择。但是，政府公共政策的制定应做到平等地对待所有人，不能因为道路这种公共资源变得稀缺而对中低收入人群的出行加以限制，这有违反宪法规定的平等原则的嫌疑，是对人民尊严的侵犯。

　　2.“禁（限）摩”违反基本法律和普通法律

　　（1）违反《物权法》财产平等保护原则

　　《物权法》第二条第三款规定；“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。《物权法》第四条明确规定：国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”

　　公民用合法收入在合法经营的商家将符合国家机动车上路技术标准的摩托车购买回来，并依法办理了相关的上牌登记手续，那么该机动车已成为其合法的私有财产，它的所有权、使用权利应受到正常的保护。摩托车是一种交通工具，它的价值在于在公共道路上根据《道路交通安全法》正常行驶，如果地方政府的“禁（限）摩”措施使得消费者所购买的摩托车正常行驶受到极大限制甚至是无法行驶，那么其用益物权就部分或全部遭到剥夺，这实质上对公民的物权是一种侵害，并且使其他物权权利如占有、处分、收益等也会受到影响。

　　对摩托车所有人所造成的损失，其实质上属于管制性征收即应予补偿的征收，全国上百座“禁（限）摩”城市，除广州、长沙等少数几个城市外，均没有作出相应的补偿规定。即使作出相应的补偿，也并不意味着地方政府有权以回购形式“禁（限）摩”。根据《宪法》规定，政府征收要严格依照法律规定，而各地的“禁（限）摩令”多属于政府规章、规范性文件，最多也只是地方性法规，还远远达不到法律的层次；另外《物权法》第四十四条对财产征用及补偿有严格的规定，而“禁摩”回收摩托车既非出于抢险、救灾等紧急需要，又不存在返还被征用人的可能，不符合相应法律规定。

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　　（2）违反《道路交通安全法》“只区分机动车、非机动车及行人”的分类原则。

　　交通权是公民的一项基本权利，只要交通参与者遵守交通法规，采用手续合法、依法可以在城区道路行驶的交通工具，任何单位和个人都没有权力剥夺这项权利，地方政府也无权任意制定“禁（限）摩”法规来设定摩托车“禁区”。

　　地方政府认为制定和颁布“禁（限）摩令”依据的上位法是《道路交通安全法》，该法第三十九条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”

　　首先，制定交通限制措施的主体来应当是“公安机关交通管理部门”，而非各地的一级人民政府。其次，根据这一条款，公安机关交通管理部门确实可以根据道路和交通流量的具体情况，对机动车采取疏导、限制通行、禁止通行等措施，但这有两个问题，一是适当性问题，即采取交通管理措施的前提是“道路和交通流量的具体情况”，具体情况为道路拥堵是所有机动车，并不支持对某种机动车特别是摩托车采取措施；第二是正当性问题，由于是所有机动车参与了交通活动，因此应一视同仁对待，正如“单双号限行措施”，交管部门不能只限制单号汽车通行，而是在一定的区域内，不同的时段或日期中，分别限制单、双号车辆通行，这是一个平等执法的内涵。如果只禁止摩托车通行，就属于一种歧视性措施。

　　而一些城市的交通管理部门以停止或限制发放摩托车牌照的形式来“禁摩”的做法，同样与《道路交通安全法》第九条相悖。只要消费者购买的摩托车符合该条的五款规定，交管部门应当自受理申请之日起五个工作日内完成机动车登记审查工作并发放机动车登记证书、号牌和行驶证，无权以地方政府的“禁（限）摩令”拒绝办理发放号牌、行驶证等手续，或为此项行政许可增设违反上位法（《道路交通安全法》）的其他条件。

　　（3）违反《行政许可法》的行政许可信赖保护原则

　　《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”

　　从企业角度出发，摩托车的生产企业作为法人，在中国境内生产和销售摩托车是获得了行政许可的（国家发改委、工商行政管理部门、技术质量监督部门等均有“许可”）。此类“许可”并没有限定不能进入哪些城市销售、销售后不能上牌、上牌后不能在道路上行驶。国内一些城市的“禁（限）摩”行动，等于越权变更了“许可”的范围，其实质是违背了《行政许可法》的规定。

　　而从消费者的角度出发，公民、法人等依法获得了摩托车行驶证、驾驶证等许可时，没有不能在城市道路上行驶的限定。《行政许可法》第四十一条规定：“法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。”部分城市“禁（限）摩”乃是对其所获许可的恣意剥夺。
（4）违反《反垄断法》和《反不正当竞争法》

　　《反垄断法》第三十七条规定：“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”。“禁（限）摩”等措施事实上限制了摩托车等私人交通工具在市场上的平等竞争并限制了消费者选择交通工具的权利，其行为欠缺合法的依据，属于该条所指的“排除、限制竞争内容的规定”。

　　《反不正当竞争法》第七条第一款规定：“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。”地方政府的“禁（限）摩”政策通过限制摩托车在城市上牌、行驶，从而限制了摩托车经营者的正当经营活动，从而形成一种市场壁垒，干涉了正常的市场经济秩序。

　　3.“禁（限）摩”与法治精神相违背

　　（1）“禁（限）摩令”的立法程序欠健全

　　各地的“禁（限）摩”措施，在实行和发展的过程中，多半没有经过听证会，就算召开了听证会，也只是走走形式，存在程序欠健全的问题；即使听证会上大多数人反对“禁（限）摩”，“禁（限）摩令”还是照行不误。如果有一个听证程序，公众便可以直接参与到决策中来，得到平等的尊重，其利益得到平等的保护。然而，在城市“禁（限）摩”政策制定时，利益相关者的呼声“被和谐”了。

　　（2）与行政法的比例原则相悖

　　比例原则是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适度比例。学界通常将“比例原则”总结概括为三个子原则：一是适当性原则（合目的性原则），是指行政机关履行职责所采取的措施必须是有助于达成目的；二是必要性原则（最小侵害原则），要求行政行为以达到行政目的为限度，如果有多种措施均可达成目的，应尽可能采取使相对人的权益遭受最小侵害的措施；三是狭义比例性原则（相当性原则），即行政措施和欲达成的目的之间应该有相当的平衡，行政机关不得任其所欲地行使载量权，不能为了达成很小的目的使民众蒙受过大的损失。近年来在三大原则外，又增加了“目的正当性原则”，即行政机关所欲达到的目的须正当。

　　我们假定地方政府采取行政措施欲缓解交通、治安压力的目的基本符合目的的正当性原则。“禁（限）摩”在短时间内可能使城市道路上的车辆总量减少，从而缓解部分交通压力，但长期来看，部分人会因“禁（限）摩”转而购买小汽车，从而造成了城市道路更加紧张的反弹现象。依此判断，城市“标（限）摩”政策不符合适当性原则。

　　禁止或限制摩托车在城市主干道上行驶，实际上是种过激措施。不仅严重影响公民的出行，而且给广大摩托车车主、生产厂家和经销商造成了巨大的经济损失。我们的城市交通政策制定者在能够给公民造成较小损害可以达到管理目的的情况下，却选择了“禁（限）摩”这种给公民造成较大损害的方法，“以禁代管”，故该措施违反了必要性原则。此外，城市的“禁（限）摩”等措施打破了各种交通工具在城市道路上由民众出行要求、收入、当地地形气候等市场因素自然形成的均衡关系。各城市“禁（限）摩”之后，当地我交通状况并未因“禁（限）摩”得到显著改善，而产生的微小改善为公众带来的利益，明显超过摩托车主、厂家与经销商所承受的各种损失，违反了相当性原则。

　　（二）从法社会学视角解析城市“禁（限）摩”

　　法的制定与施行必须考虑其社会基础与社会效应，而对这二者丧失考虑则会使法的社会规范效应负面化，并最终浪费社会财富，造成社会矛盾的凸现与失序。而中国城市的“禁摩”在法社会学视角的考虑下具有以下的非正当性：

　　1.在规范的社会物质与社会意识的基础性地位上存在缺失

　　一项法律规范的出台必然要求有相应的社会实践需求作为先导，这是一部法律规范的“生命基础”，而“禁（限）摩令”是基于何种”社会实践需求“而生呢？我们通过调查了解发现两方面的问题：一是支持“禁（限）摩”群体的孤立性和其态度的不强烈性，“禁（限）摩”尚未成为一种现实的社会实践需要；二是反对“禁（限）摩”观点的代表性和其态度的强烈性，“禁（限）摩”实际是对当前许多社会成员生活方式的不必要干涉，不具备规范制定的民主支持。城市“禁（限）摩令”在社会实践需求方面的缺失是“禁（限）摩令”的中级层次问题，其最深层次的问题则在于当前社会民众的物质发展水平、社会法治行政理念的强化趋势的背离。因为法治成本的降低其根本并不在于政府的立法上，而在于民众对规范的需求与尊重上。

　　2.在社会效应上缺少对社会利益之间矛盾的合理权衡

　　在“禁（限）摩令”下，机动车群体中的摩托车主的利益为汽车主所侵占，必然导致摩托车主群体社会利益的流失与生活状态的失常，更严重的是它加剧社会贫富成员的利益矛盾，加速社会贫富差距的拉大。利益失衡带来的不仅是社会成员的矛盾，同时也带来了社会规范体系的局部失效问题。“禁（限）摩思维”的蔓延直接导致社会法治成本的虚高与法规制定难度的加大，这不仅是对政府的决策者能力的一大考验，更是对社会凝聚力的一大冲击。可以说，这是一个循环的过程，而在这过程中只有理性地权衡了社会矛盾的问题才能良性地实现社会规范的落实。

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　　（三）从政府规制的角度解析中国城市“禁（限）摩”政策

　　地方政府以禁止或限制摩托车的登记上牌和上路行驶的方式来“禁（限）摩”的做法实质上属于一种政府规制行为，因此可以用政府规制的理论对其进行分析。

　　1.政府“禁（限）摩”规制目标正当性分析

　　规制是由政府依据相关法律和法规制定并执行的直接干预市场配置机制，间接改变企业或消费者供需决策的一般规则或特殊行为，按政府规制领域通常可分为经济性规制和社会性规制。经济性规制主要包括自然垄断领域和存在信息不对称的领域，涉及价格规制、进入和退出市场、投资规制和质量规制等内容；社会规制则以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，是对产品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。

　　地方政府所称“禁（限）摩”是为了环保、安全及“城市品位”等目的，那么禁止、限制摩托车登记上牌、上路的措施，从规制的领域和目的来看属于社会性规制，一般认为社会性夫制是为了解决外部性的问题，政府干预市场的目的在于纠正市场失灵，当市场不能以一种有效的方式运行，政府干预的正当性就存在了。外部性可以分为正外部性和负外部性，负外部性又可以分为生产的负外部性和消费的负外部性。城市中包括摩托车在内的所有机动车，在使用（消费）过程中都或多或少地会产生一些负外部性问题，如环境污染、拥堵、。事故等，从这种意义上，对机动车进行规制具有目的上的正当性。但对所有机动车进行规制和对摩托车单独进行规制，在目的的正当性上不能划等号；规制目标的正当性并不代表规制方法的正当。它只表达了政府在环保、交通管理等问题上有进行规制的权力和责任，但政府行动的方法却值得探讨，比如“禁（限）摩”是否具有合法性？缓和交通拥挤和改善城市空气质量是否一定需要“禁（限）摩”？“ 禁（限）摩”在多大程度上促成了规制目标的实现？是否有其他可替代的规制方法？这些问题都需要进一步研究。

　　2.政府“禁（限）摩”的规制效果分析

　　良好的规制应是合法的、合理的和有效的规制，政府“禁（限）摩”必须经得起以下几个方面的考量才是一个“好的政策”。

　　首先从合法的角度考量，如前所述，各个城市“禁（限）摩令”在立法程序上或多或少存在不健全的情况；更重要的是“禁（限）摩令”甚至涉嫌违背了我国的根本大法《宪法》所确立的平等精神，且与《物权法》、《行政许可法》、《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《道路交通安全法》等多部国家法律相悖，根本不存在合法性。

　　其次从合理的角度考量，“禁（限）摩”是否是唯一可行的对公共利益损害最小而促进最大的规制方法？有没有可替代的规制方法？改善城市交通拥堵状况，可从扩建道路、提高公共交通系统运行效率、优化交通管理（包括动态机动车疏导和静态机动车停放问题等）着手；治理机动车尾气排放问题，可采取制定更为严格的机动车尾气排放标准、加强对路面机动车尾气排放的监控与检查等措施；减少交通事故，可根据具体情况有针对性地加强对机动车驾驶员的操作技能和安全意识培训；打击利用机动车为作案工具的犯罪（含摩托车飞车抢夺及利用小汽车抢劫等），重在加强治安力量。因此说，“禁（限）摩“并不是唯一可行的规制方法，有因噎废食之嫌。

　　最后从有效性的角度考量，即分析“禁（限）摩“的规制效果是否达到了规制目的。从各地的情况看，“禁（限）摩”后，政府通常会增加公共汽车的数量、扩大营运范围、延长营运时间。由于公共交通并不能提供“点到点”的服务，“禁（限）摩”后人们必然会选择可替代性的产品，比如乘坐出租车、购买汽车或电动车。一些城市“禁（限）摩”后，“打的难”等问题更加突出，小汽车与电动车的数量剧增，从而引发了新的污染和安全问题。

　　（四）从经济效应角度解析中国城市“禁（限）摩”政策

　　一些地方推出“禁（限）摩”措施，总以发展“大公交”作为借口，并把摩托车与公交汽车在能耗和交通效率上进行对比，从而得出应当“禁（限）摩”的理由。笔者认为这种对比缺乏科学性和实践性，因为公交系统提供的是“线对线”的交通，而摩托车和汽车提供的是“点对点”的交通，其性质不同。实际上不论一个城市公交系统是多么发达，也不可能满足大众个性化的出行需求。特别是在当前的中国，社会经济高速发展，社会分工日益细化，职业种类呈出多样化，人们在出行线路、距离、时间、次数上表现出多样化的需求，对于要求“点对点”灵活出行方式的人群来说，摩托车和小汽车等私人交通工具方具有选择上的竞争性和可替代性，故笔者在此重点对两者进行比较。

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　　1.降低了社会总体福利水平

　　假定1：道路资源的使用者只存在A、B两种交通工具，其中A为摩托车或小排量汽车，B为普通轿车。

　　假定2：道路为纯公共产品，已成为稀缺资源，且数量不变，受其约束，A、B的生产约束线为M。

　　假定3：当道路资源过少导致消费场所受限时，消费者将不再购买私人交通工具。

　　假定4：A、B价格及生产技术水平不变，其产量在约束线M上自由调整。

　　假定5：消费者有足够收入购买A、B，实际购买量取决于个人偏好。

　　未实施禁（限）摩、禁微时的状态（2-1），图中M为整个社会交通工具约束线，P为消费者偏好函数。此时为达到自身福利水平最大化，消费者选择A数量O2，B数量为O1，此时的均衡点为消费者偏好函数和生产约束线M的切点，整个社会在私人交通工具方面的福利为P。

　　实施禁（限）摩后（2-2），消费者不得不调整消费A、B的数量，更多地使用政策支持的B产品，A的数量由O2减少到O4，B的数量由O1增加到O3，整个社会在私人交通工具方面获得的福利下降到P’的水平。显然，政府禁（限）摩不但损害了众多以摩托车为交通工具的民众对于公共产品平等占有的权利，并且最终影响了整个社会在私人交通工具方面的福利水平。

　　2.造成已有资源浪费

　　2009年8月24日晚11时，笔者在长沙东塘某单位摩托车库看到12辆摩托车，其中6辆车座位上蒙上了厚厚的一层灰尘，其外观都比较新，当中的3辆车跑了不到5000km。.因为“禁（限）摩令”，这些资源成了一堆废铁。长沙市2009年5月1日全面在市区“禁（限）摩”时，该市（不包括所属四县）尚有摩托车11万辆，其中约6万辆符合政府的提前报废条件，另外约5万辆摩托车由于近年长沙城区“六路一桥”主干道“禁（限）摩”，车主干脆不进行正常年检，而成为了“黑车”，因此“禁（限）摩”令造成了现有资源的严重浪费。

　　3.提高了居民出行成本

　　“双禁”实行以后，许多以摩托车、微型车为交通工具的市民正常出行受阻。长期绕道一方面不利于节约时间，使处于社会底层的劳动力得不到充分有效发挥，另一方面也会导致油耗量大幅度提升。

　　2009年8月25日政策，在长沙市天心阁，在某公司上班的邓先生接受笔者采访时表示，1998年他买摩托车加上办理各项手续花去1.75万元，之后每年交纳养路费120元，过桥费60元，保险等共300元，每个月车消耗93号汽车约30升约60元。加上维修、保养等各项费用，月交通费用不超过300元。由于“禁（限）摩”，2004年5月份他花7.88万元购买了一辆1.6L的汽车，加上办牌照等各种费用花去近10万元，之后每年交纳1200元养路费、840元过桥 、1200元保险费等，月消耗汽车120多升约500元，停车尽量停免费的商场车库，月停车费还要100多元，再加上洗车、养护、月交通费用达1200元，是以前出行成本的4倍。

　　据全国政协委员左宗申分析，中国人在国内购买一辆125ml左右摩托车的价格为3500~4000元人民币，而购买一辆1.6~1.8升左右的普通经济型轿车要10~12万元，即汽车的购买成本是摩托车的25~35倍。

　　4.不利于建设节约型社会

　　（1）与节约能源理念相悖

　　2005年8月30日下午3时至5时，笔者与同学曾在长沙河西湖南师范大学图书馆门口和长沙市河东芙蓉路侯家塘路口对过往的摩托车、普通轿车进行了实际乘客数的统计（乘客数包括驾驶员在内，包括儿童在内，不包括出租车、摩的等社会营运车辆，不包括超过法定乘客数的车辆）。过往的100辆普通轿车中56辆坐1人、27辆坐2人、12辆3人、1辆4人、4辆5人，共170人，平均载客数为1.7人/辆。而过往的100辆摩托车中63辆坐1人、37辆2人、共137人，平均载客数为1.37人/辆。摩托车以百公里油耗2.5升/车计算，每百公里约消耗汽油1.82升/人。普通轿车以百公里油耗10升/车计算，每百公里约消耗汽油5.88升/人。显然，摩托车人均油耗量远低于普通轿车人均油耗量。

　　而广东省人大代表孙玉玲也作过一番类似的比较，一辆125ml的摩托车耗油量远小于一辆1.3L的汽车，据调查统计，轿车平均载人仅为1.57人，摩托车为1.4人，摩托车占用的道路仅为轿车的1/4至1/6，综合效率要比轿车高4倍左右。从废气排放角度看，即使小汽车按满载5人计，人均也比摩托车排放多。

　　我国从1993年开始成为石油净进口国到目前为止我国能源消费迅速增长的势头仍未得到有效遏制，石油能源对外依存度持续攀升。而部分城市推行“禁（限）摩”、“禁电”政策，鼓励汽车消费使我国的能源对外依存度进一步提高，进面威胁到国家安全。

　　（2）加大了对钢铁资源的消耗

　　一辆中等档次的125ml摩托车重106kg左右，其中优质钢材用量85kg,占总重量的80.2%。
而一辆中等档次的1.8L家庭轿车重1300kg，其中优质钢材用量1066kg，占总重量的82%。每辆汽车耗用钢材量是每辆摩托车的12.5倍。汽车消费的迅猛发展拉动了铁矿石等金属资源的不断涨价，而城市“禁（限）摩”大大加剧了这个趋势。

　　（3）道路资源及场地的占用

　　据调查，摩托车和轿车的道路静态占用比为4：1（即1辆汽车占用的道路资源相当于4辆摩托车，下同），通行状态下占用比为8：1,停车场的占用比为10：1,摩托车的停车位还可以因地制宜。

　　5.不符合我国的经济政策，不利于产业正常发展

　　充分利用边角地段，更适合中国的城市街区和往宅区

　　（1）“禁（限）摩”与国家产业政策不符

　　国家发改委曾经提出，要取消一切不合理的限制低油耗、小排量、低排放汽车使用和运营的规定，择机实施燃油税改革方案。2004年6月1日出台的中国《汽车产业发展政策》中，要求建立全国统一、开放的汽车市场和管理制度，各地政府要鼓励不同地区生产的汽车在本地区市场实现公平竞争，不得对非本地生产的汽车产品实施歧视性政策或可能导致歧视性结果的措施。摩托车亦属于汽车工业产品，理应受国家汽车产业政策的指导和保护。另外，因为城市“禁（限）摩”，致使相当一部分摩托车车主不再主动交纳养路过桥费，不再参加年检，从而使国家规费严重流失，损害了国家利益（以长沙市为例，自2003年3月至2005年9月其实施“禁（限）摩令”后，应征养路费两千多万元，但实际征收额只有一千多万元，流失约一千万元）。

　　（2）“禁（限）摩”不利于摩托车产业发展

　　2005年8月，笔者曾走访长沙市的部分摩托车经销商。据了解，该市当时有摩托车经销商57户，由于“禁（限）摩”其生意每况愈下。2005年7月份市政府宣布近两年内将每年增加十条“禁（限）摩”路段，最终在二环线内全线“禁（限）摩”后，基本上没有消费者买摩托车了。

　　中国摩托车协会名誉理事长王立三介绍：“2004年，我国摩托车产能达到2000多万辆，实际总产量为1700万辆，有400万辆摩托车行销到世界157个国家，创汇14亿美元。由于国内一百多座城市对摩托车采取单方面、歧视性的禁行措施，最近连续三年，已每年抑制了400万辆的摩托车消费，使中国摩托车产业每年减少了200亿元的销售额。”

　　很多大中城市纷纷“禁（限）摩”，使不少摩托车生产企业针对城市市场的踏板车型、高档车型难以销售，不得不局限于开发面向农村市场的中低档车型，这使得中国的摩企陷入低技术层次的恶性循环，减弱了其在国际上的竞争力，直接导致摩托车产业萎缩，致使与之相关的生产、销售、维修部门的就业人数减少，收入降低。同时，“禁（限）摩”还影响到中央当前实施的汽车摩托车下乡政策。实施汽车摩托车下乡政策是党中央、国务院应对当前国际金融危机、拉动内需作出的一项重要决策，不仅可以扩大农村消费，加快农村消费升级，提高农民生活质量，更是带动企业生产，均衡内外贸发展，促进经济平稳较快增长和社会主义和谐社会建设的重要举措。

　　在城市实“禁（限）摩”，不仅使得城市周边具有摩托车消费能力的农民在购买摩托车时心存顾虑，而且阻碍了城乡之间的交流，加大了城乡二元化社会的鸿沟。

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　　（3）“禁（限）摩”影响其他产业的发展

　　改革开放以来，我国的摩托车工业是我国极富生命力的产业之一，还带动了钢铁、塑料、电子、化工、油品、橡胶、造纸等原材料工业和机械加工，测试设备等相关工业的发展，“禁（限）摩”直接影响这些产业的产销量。

　　提高汽车行业的技术含量的动力之一在于竞争，是竞争促进了技术的升级，“禁（限）摩”为汽车行业扫除了一个竞争者，不利于整个汽车行业技术含量的提高。

　　6.违背城市运输系统中私人交通工具比例关系的客观发展规律

　　私人交通工具在一座城市中的比例、数量决定于它本身的效率、价格、市民的经济收入水平以及该城市的环境、地形、气候等因素。交通工具作为一种合法的，它的市场上保有量，应由购买者的需求来决定。假设道路资源不存在稀缺性。

　　目前我国收入水平不高，尚处于交通工具发展的第一阶段，停止对摩托车发放牌照的做法限制了摩托车潜在消费者的选择权，不利于市场的自由竞争，违背了交通工具需求层次逐层上升的客观发展规律。若将我国交通工具的比例直接由第一阶段强制推至第三阶段，既违背国情，也不能从根本上解决问题。当交通工具发展到第三阶段，摩托车和微型车数量得到了控制，但是普通轿车数量会上升，在生产比普通轿车更高级的替代品以前，普通轿车消费数量不会像摩托车、微型车一样出现下降，而是会一直上升，带动私人交通工具总量上升。由于人的需求存在上升规律，将发展阶段向前推进是可能的，但往后推则无法实现，到达第三阶段以后私人交通工具比例难以再调整，最后将出现高端交通工具过多，道路资源更加稀缺的局面。城市应根据自身的经济水平，寻求最佳的发展模式，让名种交通工具相互补充，发挥各自的作用。

“禁（限）摩令”除了与法律相违背，与民意相冲突，对国民经济和公民的私有财产均造成损害外，其在一个城市实施后，对作为政策制定和实施者的地方政府将带来什么影响？这一政策又将何去何从？

　　三、“禁（限）摩令”的走向分析

　　（一）以“禁”代“管”的交通困局的形成与发展

　　部分城市声称“禁（限）摩”后，该城市涉及到摩托车的交通事故率明显下降。但没有确凿数据表明，城市的总交通事故率因““禁（限）摩”而下降。“禁（限）摩”后，各城市对摩托车的“有罪推定”不攻自破，而这些城市的交通格局及相应的管理逻辑陷入怪圈。如前所述，一个城市“禁（限）摩”后，造成电动车和小汽车数量不合规律的猛增，带来更严重的交通难题和污染问题。政府规制是一系列的事件，一个不当的规制行为会使政府不得不扩大规制，形成错误的规制网络，从而产生许多无效规制。于是“禁（限）摩”后，一些城市又开始“禁（限）电”，甚至禁限自行车、人力三轮车，当然，也有如同广州市同时对摩托车与电动车实行“双禁”的。

　　一方面，大量与摩托车“体形”相仿，而速度、加速能力和制动性能逊之的电动车涌上城市道路，不但彻底抵消了“禁（限）摩”的“成果”，而且由于电动车速度介于传统的机动车与非机动车之间，驾驶员无需驾驶执照，带来更大的交通隐患，令交通管理者和其他交通参与者头痛。这并非说电动车是劣质的消费品，而是在市场机制不健全的情况下，“禁（限）摩令”使不少消费者不得不购买电动车作为替代品以满足出行需求，使城市电动车的保有量超过市场自然形成的合理比例，走向无序发展。在我国的香港、台湾地区，以及法国、意大利、日本等国城市，尽管消费者收入水平有差异，但是街上行驶和停放的两轮车辆多为摩托车，而鲜见电动车。

　　另一方面，部分摩托车消费者和潜在消费者转而购买小汽车，再加上地方政府对摩托车“影响城市品位”的宣传和对汽车消费的鼓励，形成消费心理误导，使得这些城市的汽车保有量迅猛上升，提前进入汽车时代。这些城市的汽车增长速度大大超过了消费者的理性需求与城市的道路规划建设速度、交通管理水平，“车路矛盾”、“人车矛盾”日益突出，大量增长的汽车不但使道路拥挤不堪，由于城市停车位的规划建设远跟不上汽车发展速度，好不容易用纳税人的钱拓宽的城市主干道两侧又变成了收费停车场，更有一些商场、宾馆和消费场所，在向政府相关部门交纳“管理费”之后，在人行道甚至盲道上“合法地”划出了停车区域。这种道路容量、停车场所以及相应交通设施的捉襟见肘，使得政府投入更多的钱加大道路设施的建设。

　　“禁（限）摩”的同时，地方政府还会增加出租车的市场投放量，这无疑会给政府增加可观的收入；加上大量道路拓建的投入、扩充公交系统的投入，以及节节攀升的车市所带来的巨额利税。可以说，从地方政府角度出发“禁（限）摩令”的实施对于拉动地区GDP无异于一本万利的良方。地方政府在这种短期“政绩”重于一切、毫无法制意识、片面注重效率的思维下，民生和社会公平没有得到充分考虑，尽管“禁（限）摩”不是良好的规制方法，将会产生相当大而深远的负外部效应，它还是在众多的城市中得到坚决的执行。

　　（二）“禁（限）摩”政策终止的条件及其时机

　　根据政策科学、政策终结是政策过程的最后一环，决策者在政策评估获得政策结果的信息后，必须对政策的去向作出判断和选择：是继续、调整这项政策，还是终止这一政策？

　　长期以来，“禁（限）摩”作为一项交通政策在我国众多城市实施，从地方政府角度出发，该政策的实施在短期内，对城市GDP的拉动作用是“显而易见”的，但放到全社会的角度，其所产生的负外部效应更是长期和不可估量的。那么，其终结模式及时机自然成为有关人士猜测与研究的热点。

　　1、“禁（限）摩”政策终止的几种模式及其阻力

　　（1）体制内自行调整终止

　　“禁（限）摩令”的制定者地方政府或立法机关在进行政策评估，获得关于“禁（限）摩令”执行的信息反馈后，考虑到其所产生的诸多负外部效应超过了收益，因而通过一定程序调整或终结该政策。即政府废止先前作出“禁（限）摩”的地方替补和文件，地方性法规若有涉及到“禁（限）摩”或对该措施作出相应许可的，地方立法机关则会修改或废止法规。

　　这个模式难度有多大？将会遇到会么方面的阻力？美国学者狄龙提出，政策终结包括六种障碍：心理上的抵触、机构的持久性、组织和机构对环境的适应性、反终结的联盟、法律程序上的障碍、终结的高成本。以该理论为基础来分析，目前和不远的将来，“禁（限）摩令”要自行废止，至少要遇到以下的一些障碍：

　　①心理上的抵触。抵触的群体基本可以分为三类，包括政策制定者、政策执行者及政策的受益者。“禁（限）摩”政策制定者，即地方政府，他们一般不愿意承认政策的缺陷或失败。其原因一是他们认为既有的政策是通过周密考虑、精心制定出来的；二是他们感到若是承认政策的失败无疑等于承认他们工作的失误，甚至有可能会影响到其自身的名利地位，因而对政策的终结产生抗拒心理。“禁（限）摩”政策执行者主要是各城市的交通管理部门，在该政策执行过程中他们已投入了相当的精力，该政策的终结意味着他们先前所做的工作毫无意义，甚至是一种错误（本来就是一种错误），在思维惯性之下，他们往往会表现出抵触心理。而政策的受益者主要是指经济利益的受益者群体，包括汽车生产和经销商、电动车生产和经销商（在不“禁（限）电”的城市）、出租车公司及公交系统。因为“禁（限）摩”政策的存在会给他们带来既得的利益，而该政策的终结会使其失去已有的实际利益，因此，他们对这一政策的终结持较强的反对意见就毫不奇怪了。

　　②反终结的联盟。一方面，反对政策终结的行政组织，包括政府及其下属的法制部门、交通管理部门，通常会要求它的内部成员共同抵制政策的终结；另一方面，政策的受益者，包括团体和个人，也会自动结成联盟形成一个利益团体，通过游说等方式不断向政策机关施加压力，强烈要求阻止政策终结。这两大联盟结合在一起后，还会利用行政机关强大的行政力量和相关企业庞大的经济资源对公共媒体施加压力与影响，使社会公共舆论导向上倾向于反对“禁（限）摩”政策的终结。

　　③法律程序上的障碍。政策的制定和实施理论上都必须通过一定的法律程序进行，同样，政策的终止也应按法定的程序来办理。地方政府为“禁（限）摩”所制定的规章和规范性文件，其取消过程将会耗时费力，而“禁（限）摩令”若已发展到地方性法规的层次，并由地方立法机关制定的话，操作起来会更为复杂。失败政策的终结对于地方政府和立法机关来说，在某种程度上意味着它的立法活动本身缺乏相应的科学性和有效性。因此，基于自身信誉的考虑，他们在考虑终止某项政策或法规时，往往是摇摆不定，顾虑重重，这无疑也会增加政策终结的难度。

　　④终结的成本与代价问题。政策终结的代价包括两个方面；一是现有政策的沉淀成本，二是终结行为本身所要付出的代价。就“禁（限）摩”政策而言，一方面现行政策的沉淀成本巨大，一些城市在“禁（限）摩”之初就投入大量人力、物力进行宣传造势，执行该政策后又投入大量警力进行集中执法收缴摩托车，一些相对“温和”的城市，还拨出了专项资金回购市民手中手续齐全的摩托车。而随着该政策的终结，这些投入不仅无法收回，同时也被证明是一种浪费。另一方面，终结行为本身所要付出的代价更是惊人，如取消“禁（限）摩”，也就意味着地方政府承认该政策是一个错误，那么消费者由此所受的损失谁来埋单？具体来说，消费者在“禁（限）摩”前购买的摩托车的赔偿、折旧问题政府该不该承担？同样，对于由此而受损失的经销商呢？其损失的多少又如何鉴定？另外，由于实行该政策的不少城市汽车、电动车数量猛增，已打破原有的平衡，相应的，交通管理措施和道路设施都是为了适应这种状况，现在取消“禁（限）摩”，城市的交通管理与道路设施又要作出重大的调整，这也是一项艰巨而长期的工作。

　　即使政策决策者想取消不合法、不合理的政策，他们在这些高昂代价的压力下，对于是否该实现政策终结及其时机选择，也会表现得非常犹豫。

　　（2）能源匮乏迫使地方政府调整公共政策

　　城市不断增长的汽车数量加剧了业已紧张的能源形势，一方面消费者更为理性，趋向于选择更节能的私人交通工具；另一方面，中央政府出于能源紧张的考虑，提倡消费者选择小排量低油耗汽车或摩托车作为普通轿车的替代品，甚至会像小排量汽车“解禁”事件一样，由国务院工作部门发文，命令地方政府对摩托车解禁。

　　笔者认为，这种模式实现的可能性不大。首先，能源趋向紧张的形势是中央政府宏观考虑的范畴，而对地方政府的触动不大，特别是相对于“禁（限）摩”政策的收益（城市GDP增长、城市形象等）来说，其影响微乎其微。其次，小排量汽车“解禁”事件难以在摩托车身上复制与重演，因为全国原先“禁（限）微”城市数量及范围远远不及于“禁（限）摩”，取消“禁（限）微”的阻力和代价也远小于取消“禁（限）摩”；其次，小排量汽车和普通汽车基本属于同一生产商，不构成市场竞争关系，汽车生产商实力远大于摩托车生产商，相对于公共政策也更有话语权和影响力。

　　（3）法制建设的逐步完善导致政策终止

　　随着我国法制建设的逐步完善和公民维权意识的提高，一些城市所制定的“禁（限）摩令”不断受到质疑，不仅在一些城市出现了因“禁（限）摩”引发的行政诉讼案；也有人大代表、政协委员以提、议案等形式建议取消“禁（限）摩”。

　　在目前产生的几起质疑该政策的行政诉讼中，司法机关仅对交警部门处罚闯“禁区”的摩托车之具体行政行为进行审查，而拒绝审查“禁（限）摩令”本身是否合法，因为根据《行政诉讼法》第五条：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”“禁（限）摩令”属于抽象行政行为，不在法院审查的范围之内。但根据现在实施的《行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请……”此项规定已首次将部分抽象行政行为纳入审查范围，从法律衔接和完善的角度，在以后《行政诉讼法》的修订中，将对抽象行政行为的审查纳入范围应只是时间问题。但在现阶段，考虑到该政策产生的体制，以及其涉及的城市之多，“禁（限）摩令”与法律的冲突尚不能构成对其取消的充分条件。

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